本文就公共檔案館的實(shí)質(zhì)和功 能特征，我國公共檔案館的現(xiàn)狀及其發(fā)展的思 路，做出理性的研討。

一、公共檔案館的實(shí)質(zhì)及其功能特征 公共檔案館與其它檔案館的區(qū)別在于“公 共”二字。“公共”的實(shí)質(zhì)是為社會所共有，而不 歸私家或某些團(tuán)體、組織所有；是為公眾服務(wù)， 而并非僅為私家或某些團(tuán)體、組織服務(wù)。18世 紀(jì)末法國大革命后頒布的第一部《國家檔案館 條例》正式宣布國家檔案館每周向社會公眾開 放3天，隨后的《穡月7日法令》中又規(guī)定了所 有國家檔案館均需實(shí)行的“對外開放原則”，從 而在世界上第一個使國家檔案館擺脫了皇權(quán)附 屬物的枷鎖，開始具有社會共有的性質(zhì)。

1838 年8月英國頒布了《公共檔案法》，成立了世界 上第一個依法命名的“公共檔案館”，以此區(qū)別 于政府機(jī)關(guān)檔案館、教會檔案館、大學(xué)檔案館、 私人企業(yè)檔案館。其建館宗旨是面向社會、面向 公眾；其收藏內(nèi)容主要是國家機(jī)構(gòu)及相關(guān)組織 在公務(wù)活動中形成的公共檔案；其服務(wù)對象是 全體公民，并為利用者提供良好的閱檔環(huán)境，很 受公眾的歡迎，并陸續(xù)被各國檔案界所接受和 采用。此后各國凡是由國家設(shè)立，主要收藏公共 檔案，為社會公眾提供服務(wù)的檔案館，都被稱為 公共檔案館。

“公共檔案館”的根本特征是全方位向社會 提供服務(wù)，使館藏檔案資源為全體公民所共享。 在發(fā)達(dá)國家，檔案館的服務(wù)是面向全社會的，提 供服務(wù)不論地位，不講學(xué)歷，不看職業(yè)。這種狀 況在歐美國家具有普遍性，如瑞士沃州檔案館 館長庫克曾對中國考察者說：“我們的檔案是向 所有公民開放的，不考慮學(xué)歷、職業(yè)和政治傾 向。服務(wù)對象中有一部分來自三個部類中的第 一部類——農(nóng)民，約占3%；有15%來自第二部類(指政府公務(wù)員一筆者注)；82%來自第三部 類，如自由職業(yè)者、律師、醫(yī)生、知識分子等。”

應(yīng)該指出的是，外國的國家檔案館十分重 視檔案資源建設(shè)，他們在主要收藏“公共檔案” 的同時，也大量收藏有價值的私人檔案。為了有 效吸引珍貴檔案持有者向國家檔案館捐贈、出 售檔案，一些國家制定了相應(yīng)的政策、法規(guī)，如 法國1979年的《法蘭西共和國檔案法》(以下簡 稱“法國檔案法”)規(guī)定私人檔案屬于國家文化 歷史遺產(chǎn)的組成部分，國家對具有歷史意義的 私人檔案行使登記權(quán)、留置權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)。同 時政府每年給國家檔案館撥專款，用于購買有 價值的私人檔案；政府采取免交個人所得稅和 財產(chǎn)繼承稅的辦法，鼓勵向檔案館捐贈私人檔 案。

為維護(hù)檔案所有者的隱私權(quán)，國家檔案館不 是絕對地、毫無限度地將館藏檔案全部向社會 公眾開放，而是對私人檔案必須征得檔案所有 者的同意，才能向社會開放相應(yīng)的檔案。很多國 家的檔案館在接收私人檔案時，就以簽訂協(xié)議 的方式確定了這一原則。還有些國家的檔案法 規(guī)嚴(yán)格規(guī)定了不同檔案的不同開放年限，

例如： “法國檔案法”除了規(guī)定—般檔案期滿30年向 社會開放，對私人檔案和一些較敏感的檔案，規(guī) 定了不同的開放期限：處理與私人生活有關(guān)的 訴訟檔案或涉及國家安全利益的檔案要60年 開放；與司法事務(wù)有關(guān)的文件及個人家庭生活 方面的檔案要100年開放；涉及醫(yī)療病歷的檔 案要150年開放。

20年后，“法國檔案法”經(jīng)修 改重新頒布，縮短了檔案開放的年限，明確規(guī)定 最長不得超過50年。當(dāng)這些私人的或敏感的檔 案達(dá)到開放年限后，也就轉(zhuǎn)化為公共檔案，從而 又增加了公共檔案的儲藏量?？傊l(fā)達(dá)國家的 公共檔案館是面向社會公眾的，他們向社會開 放的程度、方式，都是值得我們借鑒的。

從發(fā)達(dá)國家公共檔案館的經(jīng)驗和我國的實(shí)際情況看，構(gòu)建一個名副其實(shí)的公共檔案館必 須具備的基本條件是：能向社會公開，滿足公眾 需要的，能反映行政區(qū)域內(nèi)各方面、各領(lǐng)域歷史 及社會風(fēng)貌、習(xí)俗、人文、自然狀況的豐富的公 共檔案信息資源；科學(xué)、便捷的檔案信息檢索體 系及信息資源開發(fā)、傳輸、提供利用的設(shè)施、手 段、運(yùn)行機(jī)制；有利于檔案信息安全防護(hù)和管理 的館庫設(shè)施及以人為本的閱覽利用環(huán)境、條件 和規(guī)章制度；便于社會公眾造訪的館址場所及 適宜的文化氛圍；能適應(yīng)各項業(yè)務(wù)技術(shù)要求，勝 任公共服務(wù)職責(zé)的專業(yè)隊伍。

二、我國公共檔案館建設(shè)的現(xiàn)狀 我國自改革開放以來，各級國家檔案館也 在逐步改變著單純?yōu)檎Ⅻh委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)服務(wù) 的面貌，逐漸打開封閉的大門，為機(jī)關(guān)、學(xué)校、企 業(yè)、新聞媒體等各級、各類機(jī)構(gòu)的需求和文化、 學(xué)術(shù)、司法、治安等各種社會需求乃至公民個人 的權(quán)屬和資歷榮譽(yù)查詢、尋根訪祖及休閑情趣 等要求提供服務(wù)。

尤其是一些沿海城市檔案館， 通過展覽、講座、出版檔案史料、公眾網(wǎng)和媒體 播映等形式，廣泛宣傳館藏，傳播有價值的檔案 信息為社會各界提供利用，還利用館藏特色檔 案，為港、澳、臺平民服務(wù)，為國外學(xué)者服務(wù)，已 經(jīng)在一定程度上具備了“公共檔案館”的性能。 但是必須清醒地看到，這種狀況并不代表我國 檔案館的全部，為數(shù)眾多的內(nèi)地檔案館，尤其是 經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層檔案館，由于種種原因， 還不能發(fā)揮公共服務(wù)的功能。理性地來看我國 公共檔案館的建設(shè)，目前的狀況是：

1.在觀念上，檔案館為社會公眾服務(wù)的理 念正在形成，許多檔案館做得非常出色。然而， 在不少地方，傳統(tǒng)的政治觀點(diǎn)仍然左右著檔案 館的工作方向和方式，有的甚至至今還把檔案 館當(dāng)作地方黨委、政府的機(jī)關(guān)檔案室，表現(xiàn)為： 保密保險，開放危險；為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)服務(wù)保險，為 社會公眾服務(wù)危險；為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)積極熱情，為平 民服務(wù)僅作應(yīng)付、做秀。

2.在立法上，我國目前雖然已有深圳等少 數(shù)城市的地方檔案法規(guī)將當(dāng)?shù)貒覚n案館明文 確定為“公共檔案館”，但大多數(shù)地方的檔案法規(guī)及國家檔案法，都未明文予以確立。

3.在館藏內(nèi)容上，改革開放以來，各地、各 級國家檔案館加大了收集、征集力度，館藏檔案 資源的數(shù)量和質(zhì)量都有很大進(jìn)展，但是仍然不 敷所用。一方面由于我國實(shí)行黨政檔案統(tǒng)一管 理，占館藏相當(dāng)大比例的政治性很強(qiáng)的黨的檔 案不適宜向公眾公開；另一方面，由于有關(guān)法規(guī) 對檔案接收進(jìn)館時限(10年、20年)和檔案開放 年限(30年)規(guī)定的局限，以及收集工作中對檔 案價值的取向不科學(xué)，收藏檔案的著力點(diǎn)不恰 當(dāng)，造成適應(yīng)社會不同人所需要的不同類型的 檔案資源相對匱乏。

4.在館址場所上，相當(dāng)多省、市檔案館已經(jīng) 選擇了合適的地理位置，按照檔案館的專業(yè)特 點(diǎn)和社會化要求獨(dú)立建館，方便了公眾的利用。 但是還有許多地方檔案館設(shè)在黨政機(jī)關(guān)的深宅 大院里，門口有荷槍實(shí)彈的衛(wèi)兵把守，令平民百 姓望而生畏，社會公眾難以進(jìn)入，客觀上把檔案 館同社會民眾相隔離。

5.在基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)上，近年來 一大批符合檔案館設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的新型檔案館拔地 而起，配置了較為科學(xué)先進(jìn)的設(shè)備、設(shè)施，展現(xiàn) 出公共檔案館的新風(fēng)貌。但不可否認(rèn)的是由于 我國屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，許多檔案 館缺乏為社會廣泛、快捷、有效提供服務(wù)的基本 條件，主要表現(xiàn)為：檔案館庫房不規(guī)范，設(shè)施簡 陋陳舊，閱讀、檢索、復(fù)制手段落后，難以滿足公 眾多方面的需求，無法接納較多人閱檔，更不具 備用數(shù)字化形式、網(wǎng)絡(luò)通訊方式向社會提供大 范圍的快捷服務(wù)的條件。有些館藏豐富的檔案 館，由于可開放檔案的整理、鑒定、修復(fù)、編目著 錄、編撰出版等工作進(jìn)展遲緩，信息資源的開 發(fā)、整合跟不上服務(wù)社會公眾的需求。

6.在工作人員的素質(zhì)上，我國的沿海省市 和中西部差距很大，沿海地區(qū)，尤其是長江三角 洲和珠江三角洲地區(qū)，不少農(nóng)村村委會的檔案 人員是大學(xué)本科畢業(yè)生，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室還使 用了研究生。

而中西部許多地方檔案館工作人 員卻依舊學(xué)歷偏低，有的甚至只有小學(xué)文化程 度，造成業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量低下，主要表現(xiàn)為：對相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)知之甚少；檔案 現(xiàn)代化管理的技術(shù)如電腦應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù) 比較欠缺；知識面窄，較難完成與館藏檔案有關(guān) 的歷史、文化、地理、科技方面的咨詢服務(wù)和導(dǎo) 引閱讀服務(wù)的任務(wù)；待人接物的文明程度欠佳， 缺乏對社會公眾的親和力。 這些問題實(shí)實(shí)在在地存在著，影響和制約 著我國公共檔案館的建設(shè)和發(fā)展。要想建設(shè)名 副其實(shí)的“公共檔案館”，就必須采取對應(yīng)的策 略和舉措，克服上述問題所帶來的弊端。

三、推進(jìn)我國公共檔案館建設(shè)和健康發(fā)展 的策略、舉措 影響公共檔案館建設(shè)和發(fā)展的因素很多， 應(yīng)抓住根本，重點(diǎn)從觀念、策略上解決以下問題：

更新傳統(tǒng)的檔案館職能觀念，確立為社 會公眾服務(wù)的意識，這是檔案館工作人員和黨 政領(lǐng)導(dǎo)共同的任務(wù)。首先檔案館工作人員要明 確，一個政治民主的國家，檔案館的檔案屬于公 共資源，不僅要為國家、為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)服務(wù)，更要 為社會公眾服務(wù)。為社會服務(wù)是檔案館工作的 生命線，向社會開放是公共檔案館的發(fā)展之路。 唯有向社會公眾提供廣泛、快捷、有效的服務(wù)， 才能充分體現(xiàn)出黨和國家執(zhí)政為民的形象，才 能贏得社會的認(rèn)同和支持。

不同地方、不同檔案 館由于在服務(wù)社會公眾的力度、措施、效果方面 不同，所以取得的社會支持也不同，這已成不爭 的事實(shí)。同時各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)明確國家檔案館的公 共服務(wù)職能，這樣才不會將檔案館只當(dāng)作黨委、 政府的機(jī)關(guān)檔案室來使用，才會作出有利于檔 案館發(fā)揮公共服務(wù)效能的決策，從而產(chǎn)生支持 公共檔案館發(fā)展的社會導(dǎo)向作用。我們在實(shí)際 工作中常常看到，不同的地方在建館的規(guī)模和 選址，檔案館干部的任用、選調(diào)人員的素質(zhì)要求 等方面，為什么有不同的做法、不同的效果，原 因就在于領(lǐng)導(dǎo)對檔案館職能的認(rèn)識和觀念不 同。

加強(qiáng)法制和規(guī)范建設(shè)，將公共檔案館的 名稱明確列入國家和地方檔案法規(guī)，并作出相 關(guān)功能的規(guī)定，使公共檔案館建設(shè)得到法律保 障。同時各級政府應(yīng)借鑒國外的成功經(jīng)驗和做法，結(jié)合自身實(shí)際，出臺鼓勵社會向檔案館捐 贈、移交珍貴檔案，有利于檔案資源建設(shè)的政 策，使各級公共檔案館不斷豐富館藏，形成服務(wù) 社會公眾的檔案資源優(yōu)勢。各級檔案局、館應(yīng)在 《檔案法》和開放歷史檔案的方針指導(dǎo)下，研究 制定不同性質(zhì)、不同類型、不同內(nèi)容檔案的開放 年限和具體辦法，使開放服務(wù)的工作有法可依， 增強(qiáng)向社會開放服務(wù)的可操作性。國家檔案行 政管理部門應(yīng)對公共檔案館必須具備的基本方 面，研究制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，使各級國家檔案館有 明確的創(chuàng)建目標(biāo)，同時也便于測評檢查。

3.創(chuàng)新服務(wù)手段和方式，展示檔案館廣泛 的社會服務(wù)功能和作用。這方面，近年來各地遵 照國家檔案局關(guān)于“四位一體”的要求，在拓展 檔案館社會服務(wù)功能中均有很好的經(jīng)驗和創(chuàng) 舉，應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚(yáng)。筆者只想對其中“愛國主義 教育基地”的提法提出一點(diǎn)不同意見。愛國主義 教育基地是我國開展精神文明建設(shè)以來，各地 加強(qiáng)對青少年道德品質(zhì)教育所采取的重大舉 措，多年來發(fā)揮了積極的作用。但是作為面向全 社會，要為社會公眾提供多方面服務(wù)的公共檔 案館，只做到“愛國主義教育”是不夠的。

盡管各 地檔案館在實(shí)際運(yùn)作中，利用“愛國主義教育基 地”的平臺，開展了多方面的社會教育活動，實(shí) 際上已突破了“愛國主義教育”的范圍，但如果 依然沿用“愛國主義教育”的提法，仍有一定的 局限性。根據(jù)近年來北京、天津、上海、廣東、深 圳等地為大、中、小學(xué)校開設(shè)學(xué)生實(shí)習(xí)、實(shí)踐基 地和開展其他社會教育活動的有效做法，還是 以建立“社會教育基地”更為貼切，愛國主義教 育作為一項重要服務(wù)內(nèi)容和方式被包含其中。 這樣做，既不貶低“愛國主義教育”的功能作用， 又能開闊檔案館的服務(wù)視野，也符合當(dāng)前各地 工作的實(shí)際。這樣的“社會教育基地”，如果建在 黨政機(jī)關(guān)的大院里顯然不便于發(fā)揮其應(yīng)有的功 能和作用，各地在新建檔案館時，應(yīng)當(dāng)充分考慮 這一問題。

4.以和諧社會的理念指導(dǎo)各級檔案館的經(jīng) 費(fèi)投人，使公共檔案館建設(shè)同當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和 社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。各地檔案館建設(shè)不能脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際提出過高要求，但應(yīng)該力求在地方經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，相應(yīng)地增加檔案館建設(shè)的投 人，做到對檔案館工作的投入與對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建 設(shè)和其他事業(yè)的投入、發(fā)展，保持一個基本協(xié)調(diào) 的比率，使檔案館能及時改善庫房和設(shè)施、設(shè)備 條件，提高公共服務(wù)的能力。這一要求既符合科 學(xué)發(fā)展觀，也符合當(dāng)前建設(shè)和諧社會的精神，是 公共檔案館能不斷完善、持續(xù)發(fā)展的基本保證。

5.從實(shí)際出發(fā)，改革管理體制和運(yùn)作模式。 近年來，各地檔案部門積極主動地采取許多有 力、有效舉措，在改革檔案館管理體制和運(yùn)作模 式方面，取得了可喜的甚至是突破性的成績。例 如為了適應(yīng)民眾為知情、維權(quán)而對現(xiàn)行文件的 需要，體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨，深圳市率先開展現(xiàn)行文件公開提供利用的服務(wù)，在此基礎(chǔ) 上，進(jìn)而建立文件中心、政務(wù)信息查詢中心等機(jī) 構(gòu)。

再如為適應(yīng)整合城市檔案資源，提供綜合服 務(wù)的需要，廣東省佛山市順德區(qū)在全國首家建 立了綜合、城建、房產(chǎn)檔案三檔合一的檔案館新 體制；上海浦東新區(qū)將原綜合檔案館、城建檔案 信息管理中心整合成新的綜合檔案館；天津市 建設(shè)了多元化檔案結(jié)構(gòu)的泰達(dá)檔案館；深圳市 實(shí)行了城建檔案館與綜合檔案館的合并；安徽 省在全省范圍內(nèi)開展了檔案管理模式的改革等 等。這些舉措的實(shí)施，大大提升了檔案館的公共 服務(wù)能力。

然而在慶賀成績的同時，我們必須保 持清醒的認(rèn)識——對不同地方、不同層次、不同 性質(zhì)的檔案館，可以采取不同模式，而不必強(qiáng)求 一律。如縣級小城市可以建立集中、統(tǒng)一管理整 個城市各領(lǐng)域、各部門檔案的高度綜合的檔案 館，而大中城市則不必要也無法實(shí)行如此高度 集中、統(tǒng)一管理的做法。

 為了適應(yīng)檔案館與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā) 展的需要，滿足社會公眾對檔案館綜合服務(wù)的 需求，深圳市正在籌劃、實(shí)施一項重大的舉 措一市人民政府常務(wù)會議正式?jīng)Q定建立檔案 集中儲存基地，并明確由市發(fā)改局會同市檔案 局進(jìn)行調(diào)研、立項、籌建。這是深圳市委、市政府 針對不少專業(yè)、職能部門分別要求批地建設(shè)專 門檔案庫、樓的要求，為了節(jié)約土地資源，節(jié)省建設(shè)資金，降低檔案管理成本，有利于檔案資源 整合和檔案資源共享而作出的決策。

本著“集中 存儲、行政監(jiān)管、分類管理”的原則，該基地將市 檔案館、市城建檔案館保管的檔案以及有關(guān)職 能部門保管的訴訟檔案、公安業(yè)務(wù)檔案、人事檔 案、房地產(chǎn)權(quán)檔案、規(guī)劃檔案、統(tǒng)計檔案、稅務(wù)登 記和稽查檔案、工商登記檔案、社會保險檔案、 以及城市管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管 理等專門檔案，集中到統(tǒng)建的儲存基地，統(tǒng)一保 管。其中，專業(yè)性較強(qiáng)的檔案集中到儲存基地 后，由相關(guān)部門派人分別管理。

市檔案局負(fù)責(zé)對 各職能部門的檔案工作實(shí)行監(jiān)督指導(dǎo)及對檔案 集中存儲基地的日常管理。建成以后的檔案集 中存儲基地，既不是一個龐大的、高度綜合的檔 案館，也不是各部門獨(dú)自管理、無序的檔案庫房 湊合，而是以深圳市公共檔案館為中心，設(shè)立若 干公共服務(wù)區(qū)和不同類型檔案保管區(qū)，形成公 共檔案館與各部門檔案管理互補(bǔ)、互利，通過檔 案局協(xié)調(diào)管理的“檔案城”。

這種體制既是城市 檔案資源整合的一種方式，可以彌補(bǔ)原綜合檔 案館館藏資源的不足，同時又能兼顧各部門特 點(diǎn)及其自身的需要，有利于調(diào)動部門積極性，共 同承擔(dān)服務(wù)社會公眾的職責(zé)。我們期望這種管 理模式能提升檔案館公共服務(wù)的能力和水平， 樹立公共檔案館的新形象。然而，我們不認(rèn)為這 是唯一的、可以套用于各級、各地的模式，各地 應(yīng)該從本地實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造出更多科學(xué)、適用的 管理體制，在世界上創(chuàng)造出具有中國特色的公 共檔案館運(yùn)作模式。