2020年12月12日，國家檔案局局長陸國強簽署國家檔案局第16號令，公布《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》以新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新修訂《檔案法》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)制定，共五章三十條，自2021年6月1日起施行。

制定的必要性

2020年年初，為做好疫情防控檔案工作，國家檔案局對各地區(qū)各部門開展重大活動和突發(fā)事件檔案工作情況進(jìn)行了調(diào)查，并對管理制度建設(shè)情況進(jìn)行梳理。從了解到的情況看，重大活動和突發(fā)事件檔案工作及制度建設(shè)主要存在以下問題，亟須從國家層面上制定專門規(guī)定予以解決。

1. 缺乏國家層面的制度規(guī)范

目前，已經(jīng)有17個省區(qū)市制發(fā)了重大活動檔案管理相關(guān)規(guī)定，國家體育總局制定了《大型運動會檔案管理辦法》等，國家檔案局第8、9、10、13號令中均有條款涉及重大活動和突發(fā)事件檔案工作要求，但在國家層面上沒有針對相關(guān)檔案管理的專門規(guī)定，因而在開展工作時存在依據(jù)不充足、要求不明確等問題。

2. 對重大活動和突發(fā)事件界定不清

各地出臺的相關(guān)辦法對重大活動和突發(fā)事件定義較為寬泛籠統(tǒng)，不同地區(qū)之間界定不盡相同，有些地方還因為界定過寬導(dǎo)致管理要求無法落實到位等問題。

3. 檔案歸屬流向不夠明確

對于跨層級或多部門聯(lián)動的重大活動，目前規(guī)定的檔案處置方式、歸屬與流向不明確，易造成檔案資料的割裂、散失，給檔案管理工作帶來挑戰(zhàn)。

4. 檔案管理要求不夠科學(xué)

從各地區(qū)各部門規(guī)定條文來看，在管理要求上存在一些不夠合理的內(nèi)容，突出表現(xiàn)在：一是要求過早移交檔案，未平衡立檔單位的移交權(quán)責(zé)和利用需求；二是要求對所有重大活動全部建立全宗，未與機(jī)關(guān)檔案管理進(jìn)行有效銜接。

新修訂的《檔案法》第二十六條明確要求“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”，從而使建立健全相關(guān)辦法和工作機(jī)制成為法定要求。

主要內(nèi)容

2020年4月，《辦法》起草工作正式啟動。，11月26日，國家檔案局局務(wù)會議審議并予以通過。主要就以下內(nèi)容作了規(guī)范：

1. 明確檔案定義范圍

《辦法》明確重大活動是指在中華人民共和國境內(nèi)外組織舉辦的，對黨和國家、行業(yè)、地方具有重大意義或者重要國際影響的會議、會展、賽事、紀(jì)念、慶典等大型活動；突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。重大活動和突發(fā)事件檔案是指在舉辦重大活動和應(yīng)對突發(fā)事件過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！掇k法》第十四、十六條分別從活動類型和檔案門類上對重大活動和突發(fā)事件檔案作了進(jìn)一步闡釋。

2. 規(guī)定檔案工作原則

《辦法》要求，重大活動和突發(fā)事件檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、分類實施、統(tǒng)籌協(xié)作的工作原則。“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”是新修訂《檔案法》確定的檔案工作原則，在重大活動和突發(fā)事件檔案工作中予以重申具有特殊的意義。一般來說，重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對活動具有比較鮮明的行業(yè)特點，強調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是明確國家檔案主管部門主管重大活動和突發(fā)事件檔案工作，有助于保證檔案主管部門履行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)一制度職責(zé)，避免各行其是。“分級管理”要求在國家檔案主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地分級負(fù)責(zé)本級重大活動和突發(fā)事件檔案工作。雖然一些重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對活動涉及不同層級，但就檔案工作的部署、開展來說，通常會以某一層級為主，強調(diào)分級管理，有助于明確管理責(zé)任、確定檔案歸屬流向。“分類實施”要求發(fā)揮不同類型活動主管部門作用，并根據(jù)活動特點分別確定相應(yīng)的檔案收集、管理等要求?！掇k法》第八條第二款、第十七條第二款要求中央國家機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)工作、制定本系統(tǒng)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表就是分類實施的重要體現(xiàn)?！敖y(tǒng)籌協(xié)作”要求重大活動和突發(fā)事件檔案工作有統(tǒng)籌、有協(xié)作，同時發(fā)揮好檔案主管部門、責(zé)任部門和檔案館相關(guān)各方在檔案管理中的作用。

3. 界定部門職責(zé)分工

《辦法》對重大活動和突發(fā)事件檔案工作直接相關(guān)的檔案主管部門、重大活動和突發(fā)事件的辦理或應(yīng)對部門或者專門設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱“責(zé)任部門”）和檔案館3類主體的工作職責(zé)及工作分工進(jìn)行了界定。其中，檔案主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)，負(fù)責(zé)建立本行政區(qū)域內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案工作清單，并對檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查；責(zé)任部門負(fù)責(zé)相應(yīng)檔案的收集、整理和保管，并按規(guī)定向檔案館移交；檔案館負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案接收征集、集中保管、編研開發(fā)并提供利用。在檔案管理工作、專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)中，《辦法》也對3類主體的分工進(jìn)行了明確，方便不同主體明晰各自任務(wù)，在職責(zé)范圍內(nèi)推動工作開展。

4. 創(chuàng)新檔案工作方法

重大活動和突發(fā)事件檔案工作涉及多個部門，為有效發(fā)揮各個部門作用，《辦法》在工作方法上進(jìn)行了創(chuàng)新。一是實行清單管理制度?！掇k法》要求檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布本行政區(qū)域重大活動和突發(fā)事件檔案工作清單，明確年度工作任務(wù)或事項（重大活動為工作任務(wù)，突發(fā)事件為工作事項）以及相應(yīng)的責(zé)任部門、檔案處置要求等，明確行政區(qū)域內(nèi)每年的工作重點和工作要求。一方面，清單制度有利于充分發(fā)揮檔案主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；另一方面，也有利于各地結(jié)合自身實際合理確定重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對檔案管理范圍。二是規(guī)定了提前介入要求?！掇k法》在總結(jié)北京奧運會、上海合作組織青島峰會等檔案工作實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出檔案館可以根據(jù)需要，提前介入重大活動和突發(fā)事件檔案工作，并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成重大活動和突發(fā)事件檔案，為充分發(fā)揮檔案館專業(yè)優(yōu)勢提供了制度依據(jù)。三是明確了工作機(jī)制和通報制度。《辦法》要求檔案主管部門、責(zé)任部門和檔案館應(yīng)當(dāng)建立檔案主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，完善工作情況通報制度，協(xié)同推進(jìn)重大活動和突發(fā)事件檔案工作。

5. 確定檔案管理思路

在檔案資源管理方面，《辦法》有3個鮮明特點：一是在管理對象上做到“全覆蓋”。在收集范圍中，《辦法》沒有采用類似“各種文件材料”等籠統(tǒng)說法，而是對照《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》門類設(shè)置要求，列明重大活動和突發(fā)事件檔案各個門類，同時對構(gòu)成文書檔案的文件材料進(jìn)行詳細(xì)列舉，既利于與單位日常檔案管理相銜接，又利于將所有相關(guān)門類檔案納入收集范圍。二是在管理方法上做到“全納入”。要求將重大活動和突發(fā)事件檔案管理納入單位日常檔案管理中。由此提出了將重大活動和突發(fā)事件文件材料納入本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統(tǒng)一管理、檔案門類劃分和分類方法與全宗內(nèi)檔案保持一致、按照相應(yīng)門類檔案整理規(guī)則進(jìn)行整理3項要求，保證重大活動和突發(fā)事件檔案在收集范圍、分類方法和整理規(guī)則上與單位其他檔案保持一致。三是在管理目標(biāo)上做到“全專題”?！掇k法》要求以專題目錄、專題數(shù)據(jù)庫等方式、方法對重大活動和突發(fā)事件檔案進(jìn)行管理。在責(zé)任部門管理階段，一般要求將檔案納入日常檔案管理中，不要求在實體上作為專題檔案進(jìn)行整理。確有必要的，可以設(shè)立專題進(jìn)行管理，以專題方式進(jìn)行管理且具備建設(shè)條件的，應(yīng)當(dāng)開展本系統(tǒng)或本單位檔案專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在這一階段，不論是否設(shè)立專題進(jìn)行管理，都應(yīng)當(dāng)建立專題目錄。在檔案館管理階段，要求檔案館開展分管范圍內(nèi)重大活動和突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

6. 規(guī)范檔案歸屬流向

《辦法》通過規(guī)范全宗設(shè)置方式，對重大活動和突發(fā)事件檔案的歸屬流向進(jìn)行了明確，即責(zé)任部門為一個單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進(jìn)行管理；責(zé)任部門分為主辦單位、協(xié)辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進(jìn)行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔(dān)活動主要工作的單位全宗進(jìn)行管理或者協(xié)商確定；責(zé)任部門為多個單位不分主次、聯(lián)合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進(jìn)行管理；責(zé)任部門為臨時機(jī)構(gòu)的，形成的檔案納入新設(shè)全宗或臨時機(jī)構(gòu)的主管單位全宗進(jìn)行管理。全宗歸屬確定后，除臨時機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其停止工作前向有關(guān)主管單位或檔案館移交檔案外，其他納入責(zé)任部門全宗管理的檔案按照國家有關(guān)規(guī)定向檔案館移交即可。對于檔案全宗設(shè)置產(chǎn)生爭議的，《辦法》提出了爭議解決機(jī)制，即由相關(guān)單位提交檔案主管部門予以處理。

此外，《辦法》還對重大活動和突發(fā)事件檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費保障，單位或者個人獎懲、檔案利用、開放和開發(fā)等作出了原則性規(guī)定。